推进城市管理领域综合执法

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；减少行政执法层级，加强食品药品安全、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。理顺城市管理执法体制，提高执法和服务水平。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”可以看出，实施执法权的相对集中，推进综合执法，是解决权责交叉、多头执法问题和提高执法效率的必然要求，也是行政体制改革的重要组成部分。推进城市管理领域综合执法首先需要科学、合理界定城市管理综合执法机构的职权范围，厘清综合执法机构与其他政府职能部门之间的关系，同时要完善执法层级力量配比，建立部门之间的合作、协助机制。

一、科学合理界定职权范围

科学、合理地确定应当集中的执法权，是推进城市管理综合执法首先需要解决的问题。集中行使城市管理执法权的目的在于保障行政权的高效运行，实现良好的城市治理与社会治理，故权力的分配需要兼顾制度的科学性与执法实践需求，在科学合理的标准之下实现有效配置。在这一过程中，如何确定权力分配的标准尤为重要。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出“重点在与群众生产生活密切相关、执法发生频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法”，明确提出了以下标准：

（一）与群众生产生活密切相关

与群众生产生活密切相关的领域一旦出现违法行为，将直接对民众的日常生活、工作秩序和基本权益造成影响，典型例子如社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染。此类违法行为在日常生活中较为多见，对公民安宁、有序的生活造成较大影响，因而行政权必须给予更多关注，提供覆盖面更宽、覆盖密度更高的公共服务。在该领域实施相对集中执法权，赋予综合执法机构完整的治理权限，可使权力运行更为顺畅，实现执法效果的提升，最大程度地保障公民切身利益。

（二）执法发生频率高

执法发生频率高通常意味着该领域易发生违法事件，对城市秩序具有较大影响，应当进行重点治理，典型例子如户外公共场所无照经营、违规设置户外广告等。违法事件发生的高频率对执法效率提出了一定要求，在该领域设定相对集中执法权，由专门的城市管理综合执法机构进行执法，可有效减少各职能部门间因沟通合作不畅而造成的延误和迟滞，有效提高执法效率，保障秩序价值。

（三）多头执法扰民问题突出

多头执法问题在城市管理执法实践中较为突出。多头执法、重复执法不仅影响了行政效率，提高了行政执法成本，还对公民的权益造成了侵害，干扰了正常的经济秩序。在进行职权分配时，应当考虑该领域的执法工作是否涉及多个部门，职权交叉、多头执法、重复执法等问题是否突出。对于职权交叉较多，构成多头执法、重复执法，扰民严重、民众反应较为强烈的领域，应当进行执法权的相对集中，并尽量在原职能部门与城市管理综合执法机构之间进行权力的整体划转。

（四）专业技术要求适宜

现代行政的专业性逐渐增强，行政执法过程中对专业知识和专业技能的要求也随之增加，如某些领域的执法需要经过专业性较强的调查取证，部分领域的执法甚至需要得到专业机构的鉴定支持。专业要求过高的执法事项不应当列入综合执法的范围中，否则在预算、执法人员等约束条件的局限下，城市管理综合执法机构将会出现权限覆盖范围过宽而执法能力不足的情况。因此，城市管理综合执法的范围应当集中于根据日常执法经验可以直接判断，而无需借助专业技术检查、鉴定才可完成执法工作的领域。

（五）与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权

从广义上看，城市管理所涉及的事项包含政治、经济、社会等各个方面。如果对与城市管理相关的所有事项实施综合执法和集中管辖，城市管理综合执法机关的权限就将过于宽泛而无法行使。在此意义上，与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的事项应当理解为与城市管理的核心事务相关的事项，如城市的建设以及城市运行中的日常管理和秩序保障等。

在明确权限划分标准的同时，《指导意见》进一步指出综合执法的具体范围：“住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告等的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面城市河道违法建筑物拆除、向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。”这一执法范围的划定正是对上述权限划分标准的贯彻和应用。具体执法权限的明晰有助于厘清权力边界，实现权力的合理配置，解决城市管理综合执法机构与政府其他职能部门之间的权限争议，从而推进城市管理综合执法制度的完善。

二、处理好层级执法力量配比

基层执法力量不足导致监管需求无法满足，监管目标无法实现。目前，执法力量集中层级过高、日常监管不到位等问题在城市管理执法中普遍存在，基层执法机构有责无权的情况使得城市管理综合执法难以推进。要解决这一问题，必须要处理好层级执法力量的配比，实现执法重心和执法力量的下移，并通过法治化的途径提供保障。《指导意见》提出“按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工”，并详细阐明了分工方案，对于正确处理层级执法力量配比问题具有重要的指导意义。

三、完善公务合作和协助机制

杜绝多头执法和交叉管理并不意味着要在城市管理综合执法机构与相关职能部门之间实现绝对的分离和分隔。城市管理综合执法机构继受、承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门之间建立科学、合理的合作机制与执法协助机制，以推进联合执法，促进信息与资源的共享，实现有效的治理。如相关职能部门在城市管理中实施了行政许可或在后续监管中发现违法行为需要及时纠正的，应当及时告知城市管理综合执法机关，城市管理综合执法机关在进行查处后应当及时向有关职能部门进行反馈，以实现信息的互联互通，促进协作治理。此外，在一些矛盾冲突较为激烈的执法活动中，执法人员遭遇暴力抗法的风险较高。因为此类执法活动中的相对人可能涉嫌违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，由城市管理综合执法机构单独完成执法并不现实，故可考虑建立城市管理执法公安协助机制，以公安机关设立专门的城市管理警察队伍或向城市管理部门派驻警力等方式，提高综合执法的威慑力和实际效能。